A requisição administrativa de bens e serviços particulares encontra-se prevista constitucionalmente no artigo 5º, inciso XXV, que autoriza o uso de propriedade particular em caso de iminente perigo público, assegurada ao proprietário indenização ulterior se houver dano. A competência para legislar sobre requisições civis e militares pertence privativamente à União, conforme o artigo 22, inciso III, da Constituição Federal.
A aplicação deste instituto na área da saúde pública, contudo, envolve peculiaridades decorrentes da distribuição constitucional de competências nesta matéria. A Constituição estabelece que compete concorrentemente à União, Estados e Distrito Federal legislar sobre proteção e defesa da saúde, conforme o artigo 24, inciso XII. Paralelamente, constitui competência comum da União, Estados, Distrito Federal e Municípios cuidar da saúde e assistência pública, nos termos do artigo 23, inciso II.
O Supremo Tribunal Federal, ao apreciar a ADI 6362, enfrentou precisamente a questão de saber se os gestores locais de saúde poderiam decretar requisições administrativas sem autorização prévia do Ministério da Saúde. A ação questionava a constitucionalidade do artigo 3º, caput, inciso VII, e parágrafo 7º, inciso III, da Lei 13.979/2020, que autoriza os gestores locais de saúde a adotarem, no âmbito de suas competências, a requisição de bens e serviços de pessoas naturais e jurídicas para enfrentamento de emergências de saúde pública.
A Corte firmou o entendimento de que a requisição administrativa configura ato discricionário que não sofre qualquer condicionamento, tendo em conta seu caráter unilateral e autoexecutório. Segundo o acórdão:
“A requisição administrativa configura ato discricionário, que não sofre qualquer condicionamento, tendo em conta o seu caráter unilateral e autoexecutório, bastando que fique configurada a necessidade inadiável da utilização de um bem ou serviço pertencente a particular numa situação de perigo público iminente, sendo por isso inexigível a aquiescência da pessoa natural ou jurídica atingida ou a prévia intervenção do Judiciário.” (STF – ADI 6362/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgado em 02/09/2020)
O Tribunal destacou que o pressuposto único indispensável para a requisição consiste na situação de perigo público iminente, não importando a natureza do bem requisitado. A fundamentação da decisão assentou-se na compreensão de que a defesa da saúde constitui competência de qualquer das unidades federadas, sem que dependam da autorização de outros níveis governamentais para implementar as medidas necessárias.
A competência comum de cuidar da saúde, estabelecida no artigo 23, inciso II, da Constituição, compreende a adoção de quaisquer medidas que se mostrem necessárias para salvar vidas e restabelecer a saúde das pessoas, incluindo-se nelas o manejo da requisição administrativa. O artigo 198 da Constituição Federal estabelece que as ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada, com descentralização e direção única em cada esfera de governo.
O Supremo esclareceu que a expressão “hierarquizada” prevista no artigo 198 não significa hierarquização entre os entes federados. A hierarquia é interna a cada ente, estabelecendo comando único dentro de cada esfera de governo, mas não implica subordinação dos Estados e Municípios à União ou dos Municípios aos Estados. Dentro dos quadros do federalismo cooperativo ou federalismo de integração, as relações entre os entes caracterizam-se pela cooperação e horizontalidade.
Ao fundamentar a autonomia dos gestores locais, a Corte consignou que exigir autorização prévia do Ministério da Saúde para as requisições realizadas pelos entes subnacionais retiraria dos governos locais o poder de gestão autônoma que lhes é inerente, acarretando absoluta ineficiência das medidas emergenciais previstas pela legislação. Em situações de emergência sanitária, especialmente em contextos de pandemia, os Municípios e Estados são naturalmente os primeiros a serem instados a reagir, por estarem mais próximos da população afetada.
O papel da União neste contexto é de coordenação, planejamento e apoio aos demais entes federativos, conforme estabelece o artigo 21, inciso XVIII, da Constituição, que lhe atribui competência para planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades públicas. Esta competência desenvolve-se na linha de prover, amparar e auxiliar os demais entes, sem substituí-los em suas competências constitucionais. A decisão expressamente consignou:
“Não se exige autorização do Ministério da Saúde para que os Estados-membros, Distrito Federal e Municípios decretem a requisição administrativa prevista no art. 3º, caput, VII e § 7º, III, da Lei nº 13.979/2020, no exercício de suas competências constitucionais.” (STF – ADI 6362/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgado em 02/09/2020)
Esta autonomia dos entes subnacionais para decretar requisições na área da saúde, contudo, não se estende às relações entre entes federativos. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADI 3454, enfrentou a questão de saber se a requisição prevista no artigo 15, inciso XIII, da Lei 8.080/90 poderia recair sobre bens e serviços públicos, ou seja, se um ente federativo poderia requisitar bens e serviços pertencentes a outro.
A Corte firmou jurisprudência no sentido de que ofende o princípio federativo a requisição de bens e serviços de um ente federativo por outro. Segundo o acórdão:
“Segundo a firme jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, ofende o princípio federativo a requisição de bens e serviços de um ente federativo por outro, o que somente se admitiria à União, de forma excepcional, durante a vigência das medidas excepcionais de estado de defesa (art. 136, § 1º, inciso II, da CF) e estado de sítio (art. 139, inciso VII, da CF).” (STF – ADI 3454/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, julgado em 21/06/2022)
O Tribunal fundamentou esta vedação no respeito à autonomia dos entes federados e na preservação do pacto federativo. Mesmo que os bens públicos estejam vocacionados ao atendimento de finalidade pública e que o pressuposto único indispensável para a requisição seja a situação de perigo público iminente, o uso excepcional e transitório de bem ou serviço por ente federativo diverso daquele a que está vinculado fere a autonomia do ente cujo bem seja requisitado e lhe acarreta desorganização administrativa.
A decisão esclareceu que a validade constitucional do artigo 15, inciso XIII, da Lei 8.080/90 está condicionada à exclusão da possibilidade de que a norma recaia sobre bens e serviços públicos. Este preceito normativo volta-se a disciplinar a relação entre o Poder Público e o particular, constituindo-se em garantia deste em face daquele. No tocante aos entes federativos, suas relações caracterizam-se pela cooperação e pela horizontalidade, não se admitindo que ente federativo requisite bem ou serviço pertencente a outro, sob pena de ferimento da autonomia desse ente e ofensa ao pacto federativo.
A única exceção a esta vedação consiste nas situações de absoluta anormalidade institucional, durante a vigência de estado de defesa ou estado de sítio, quando a Constituição autoriza à União, e somente a ela, requisitar bens conforme os artigos 136, parágrafo 1º, inciso II, e 139, inciso VII, da Constituição Federal.
A diferença de regime entre a requisição geral e a requisição em saúde pública reside, portanto, na autonomia decisória conferida constitucionalmente aos gestores locais de saúde. Enquanto a competência para legislar sobre requisições em geral pertence privativamente à União, a proteção da saúde constitui competência concorrente para legislar e comum para executar, permitindo que cada ente federativo avalie a situação emergencial em seu território e adote as medidas interventivas necessárias, sem subordinação a outros níveis de governo ou necessidade de autorização prévia.
Esta descentralização decisória, contudo, aplica-se exclusivamente às requisições de bens e serviços particulares. A requisição de bens públicos entre entes federativos permanece absolutamente vedada, ressalvada a excepcionalíssima hipótese de estado de defesa ou estado de sítio, por força do princípio da autonomia federativa e da preservação do pacto federativo que estrutura o Estado brasileiro.
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